1.减量发展下存量用地的用途调整及功能转换需求迫切

         在北京减量双控发展的背景下，优化存量土地资源配置，城镇低效用地再开发将逐步成为城市建设的重要内容。但目前规划领域还远未为这一转变做好充分准备，相应的规划理论、技术体系也存在空缺。现有供地管理制度主要面向新增建设用地，在供地流程、技术要求等方面，尚未体现存量用地再利用的特点和需求。亟待完善土地出让环节中对存量用地出让的理论和技术的探索创新，其中以存量用地的用途调整与功能转换中存在的问题最为突出。

         当前在存量土地用途转换中，北京市鼓励历史建筑调整为博物馆、公园等公共文化设施，工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育、养老设施，各类非居住建筑调整为体育健身、剧场影院、图书馆、博物馆等公共文化设施和医疗设施等。但由于部分用地的规划用地分类与现状分类无法直接对应，难以准确判定其出让方式，直接影响政府收益和出让年限的界定。

        2.新产业新业态发展需要细化用地分类

        “科技创新中心”是北京四大城市战略定位之一，近年来北京市重点发展新一代信息技术、生物与健康、科技服务等产业，新产业新业态不断涌现。对于国家与北京市支持发展的新产业、新业态项目用地，符合《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），可以按照相关规定确定土地用途。对现行国家标准分类中没有明确定义的新产业、新业态类型，市、区规划和自然资源委员会可按照国土资规〔2015〕5号文件规定，结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，商同级产业主管部门提出规划用途的建议意见。由于没有统一的用途分类，目前在土地供应中只能“一事一议”，增加了供地的成本。

        3.复合功能的土地利用对地类和规划条件设定提出了新的要求

        当前，北京市土地利用及其承载的建筑空间功能组合朝着愈发综合化、交叉化的方向发展。交叉的土地使用发生于城市各个功能区，涉及从城市到地块的各个尺度，例如“北京城市副中心”、“丽泽商务区”以及部分首都核心区的街区设计理念均以混合和复合为主。这对以地块为基本单位的用地性质管控形成很大挑战，其用地相互穿插、边界模糊且不规整，通过细分地块分别控制用地性质的操作难度很大，即使援引兼容性规定，也存在兼容用地的比例和位置难以把握的问题。同样，垂直空间上土地复合利用也存在对应土地现状分类的平面化分类不相适应，在规划条件中对于功能混合度范围缺少详细界定。

        4.地上地下空间综合利用需要深化地类研究

        目前我国与地下空间分类相关的标准和规范停留于工程建设层面，分类多以设施用途为视角，存在着于用地分类不统一、相互不兼容、覆盖面有限、难以适应城市地下空间规划需求等问题，这都使得城市地下空间的规划、设计、研究和实施等都面临着无专门分类标准和技术规范的尴尬境地。尤其是，地下空间在现有规划、利用现状分类体系中缺位或者不够细化，几乎无相对应的条目。

        在北京建设用地减量化发展的导向下，发展地下空间将成为未来城市发展的一种选择。而地下空间在规划条件设定上仍然较为薄弱，对地下空间的允许建设范围、开发强度、空间安全以及地上和地下的协调等方面涉略较少，地下空间缺乏指导性规划方向与约束，极易导致后续监管无据可依，难以保障及界定使用者权益。伴随着现阶段城市地下空间专项规划的广泛开展、编制要求的不断提高以及规划内容的不断深化细化，专门分类标准的缺失给城市地下空间规划的编制、土地出让界定和不动产登记等各个方面带来了显著的负面影响，关于建立普适化的分类标准需求日益迫切。

        五、新形势下对用地分类的需求及工作建议

        （一）新形势下对用地分类的需求

        当前优化存量土地资源配置，城镇低效用地再开发将逐步成为城市建设的重要内容，减量发展下存量用地的用途调整及功能转换、新产业新业态发展、复合功能的土地利用对地类和规划条件设定、地上地下空间综合利用都需要新一步规范用地分类。

        （二）工作建议

        1．进一步梳理社会经济发展的用地分类新需求，细化现有建设用地类型

        结合《国民经济行业分类和代码表》与产业发展特点，对国家支持发展的新产业、新业态建设项目，结合产业功能和用地分类，采取负面清单形式，明确不适用于用地分类的产业类型，为新产业新业态用地保障留出弹性。同时，针对可能会产生的不明确的土地用途预留产业用地细分端口，各地可经论证提出新业态项目土地用途，不断纳入到全国统一制定的建设用地供应分类体系中。

        2．研究建立建设用地供应分类标准

        规范建设用地调查、规划、审批、供应、执法、统计、登记以及信息化管理各环节的用地分类，结合现有对应指南进行维度区分与补充。其中，若内涵一致，则统一名词，若不一致，则建立对照关系表；对用途相近、没有布局管制要求或用途间转换不需严格区别、无特别附加条件的，则不再细分用地类型。将各个建设用地分类体系标准统一，用于指导土地供应工作。

        3．增强土地供应和用途转换的灵活性

        对土地供应分类标准未作明确规定的用地类型，研究制定地类确认原则、程序和机制，并明确用地报批审查机制，用于实施土地供应和不动产登记，增强标准的适用性。在土地使用年期内，建议可采用土地利用负面清单的方式给予土地使用权人在一定权限内改变土地用途的灵活性。例如商业零售用地变为餐饮娱乐用地，工业用地变为文化创意产业用地，办公用地变为文化教育用地。制定用途转换审批程序规则，精简办事流程，为活跃市场、优化营商环境创造条件。

作者：北京中地华夏土地房地产评估有限公司 李 剑 段景仁 

来源：中估协